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自1992年个人保险代理人模式引入内地保险市场以来，个人代理渠道迅速成为保险业增长的主要动力。在保险业重用性日益凸显的时代背景下，个人保险代理人荡气回肠的三十年发展史，谱写了一首我国现代保险业的“冰与火之歌”，一边是个人代理人规模快速膨胀带来的行业高速发展，一边是个人代理人广受社会诟病的尴尬境遇。

可以说，个人保险代理人体制改革是当前保险业最为紧迫的问题。是否需要在法律上重新定义个人保险代理人？如何促进行业发展，又能剜除顽疾？通过分析研究个人代理人的发展历史、现状问题，论证个人代理人的法律地位及其缺失，或许能够为个人代理人的改革方向找到一些答案。

(一)发展阶段

在党的十一届三中全会确立了改革开放的总方针后，1979年4月，中国人民银行印发《关于恢复保险业务和加强保险机构的通知》，决定逐步恢复国内保险业务。恢复初期，基于国家经济体制，以及保险产品的单一性等原因，保险营销员普遍采取员工制。直至1992年友邦保险将个人营销体制带到国内，个人代理制营销模式才真正诞生。个人代理人体制的发展可大致分为以下阶段：

1.“蹒跚学步”阶段（1992-1996年）

国内保险公司借鉴学习友邦保险经验，试验推广个人代理制营销模式。这一阶段随着国家在 1995年颁布实施《中华人民共和国保险法》，以及1996年中国人民银行公布《保险代理人管理规定（试行）》，我国初步形成了与个人保险代理人相关的法律法规体系。

2.“站立快走”阶段（1996-2009年）

国内保险公司逐步完善个人代理制营销员的管理制度、配套系统和产品体系，保险业迎来了第一个“黄金十年”，2009年个人代理人数量跃升至290万人。由于1995年颁布的《保险法》规定了较高的准入门槛（个人代理人须领取许可证和工商执照），这一阶段代理人规模的发展空间尚未得到完全释放。

3.“狂野奔跑”阶段（2009-2018年）

随着2009年保险法修订，以及国务院大力推进“放管服”综合举措，各项代理制保险营销员的准入条件逐渐放宽，保险公司尤其是寿险公司正式迈入“人海战术”驱动模式，十年时间个人代理制营销员规模数量增长了三倍，由2009年的290万人快速增长至2018年的871万人。

4.“伫立反思”阶段（2018年至今）

代理人规模暴涨的同时，“高进入率+高脱落率”的问题开始呈现，虚增营销人力、虚设营销架构等问题引发了行业能否可持续健康发展的深层次考量。随着保险行业大力展开人员清核，代理人规模数量开始回落。2020年末，全国有执业登记的代理制营销员人数842.8万人，较2019年末大幅减少69.2万人。2021年上半年，从中国人寿、中国平安、中国太保、新华保险、人保寿险等上市险企公布的人力数据看，这些公司的代理人数量较2020年相比下降约15%。过去的“人海战术”难以为继，保险市场主体纷纷主动迈入转型改革阶段。

(二)现行个人代理营销体制的沉疴与顽疾

30年来，保险业在广大代理制营销员的“推销”下取得了长足的发展，但人员流动性偏高、销售误导等问题也极大地影响了社会对保险业的认可度。

1. 营销组织架构传销化，使得保险业成为了“大染缸”

在个人代理人“金字塔”式的组织架构下，市场主体一度普遍采用“广撒网多捕鱼”的方式，片面追求增员数量，热衷开发自保件、亲缘单等。据统计，正在从事以及曾经从事过个人保险代理人的人数将近7500万人之多，人员五湖四海，整体素质良莠不齐，人们对信息不对称的保险营销方式的容忍度越来越低。

2. 营销人员流失率偏高，造成了保险行业的“不稳定”

据有关统计，2003年以来保险代理人年均收入均低于我国社会平均工资水平，约80%的代理人收入低于城镇居民人均收入水平。与国外成熟保险市场代理人平均6年的服务年限相比，我国在册代理人平均服务年限仅1.57年，从“来去匆匆的代理人”到“受社会尊敬的行业精英”，最终成为职业代理人的凤毛麟角，“金字塔”底端代理人的无序流动为行业的稳定发展埋下了较大隐患。

3. 体制缺陷长期未解决，加重了从业行为的“短期化”

个人保险代理人营销保单进而享受佣金收益，但佣金分配主要重视营销提成，忽视了长期提供保险服务的利益加成。另一方面，较高的首年佣金、较快的利益回报，造成代理人只顾眼前利益，极少考虑长期服务客户及自身的长远发展。

4. 法律身份地位不明确，导致了整个行业“乱象丛生”

保险代理人究竟是不是民法意义上的代理人，对此业界争议颇多。一方面，保险代理人专属于某一家保险公司，监管不断加码要求保险公司加强对代理人的管理，其身份属性似乎已经突破了“代理人”的范畴。另一方面，保险监管部门虽逐步提高对代理人的惩戒力度，但相比于对保险公司的处罚来看，其力度仍然不够。模糊的法律身份地位使得保险监管部门更倾向于处罚保险公司，而不是个人代理人。较低的违法成本造成了不少代理人在违法违规后选择“打一枪换个地方”，行业生态环境不断恶化。

(一)与代理人相关的法律和监管框架

1.《保险法》的相关规定

1995年出台的《保险法》将保险代理人上升为法律概念，一是保险代理人可以是单位或者个人，个人可以作为代理人；二是经营人寿保险代理业务的保险代理人，不论是机构代理还是个人代理，均不得同时接受两个以上保险公司的委托；三是不管是机构代理还是个人代理，都必须领取经营保险代理业务许可证和工商执照。

2002年《保险法》修订，对保险代理人制度进行了明显补强，全面适用民商事法律关于代理人的相关制度，同时要求保险公司加强管理，承担代理人合法代理和表见代理的法律后果。需要注意的是，本次修订取消了机构代理人接受委托的限制，仅限定个人保险代理人不得同时接受两个以上保险公司的委托。换句话说，个人代理人仍然只能是某一家保险公司的专属代理人。

2009年《保险法》再次修订，一是规定个人代理要领取《资格证书》，不再要求领取许可证和营业执照。二是将表见代理的情形由“超越代理权”扩大至“没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以保险人名义订立合同”，同时将表见代理的法律后果由“保险人应当承担保险责任”修订为“代理行为有效”。

2015年最近一次的修订，不再需要个人代理人领取《资格证书》，个人保险代理人的准入限制完全放开，只要品行良好、具备相应能力，经保险公司同意，就可以加入保险营销队伍（见《保险法》第122条）。但无论是2009年，还是2015年，两次修订均未改变个人代理人专属于某一家保险公司的规定。

2. 监管框架

中国人民银行、原中国保监会、现中国银保监会出台了一系列与个人代理人相关的部门规章和规范性文件，主要有：中国人民银行颁布的《保险代理人管理暂行规定》（1996年）；原中国保监会发布的《保险营销员管理规定》（2006年）；原中国保监会发布《保险销售从业人员监管办法》（2013年）；以及中国银保监会发布的《保险代理人监管规定》（2020年）。

整体来看，虽然个人保险代理人已经不再需要银保监会授予准入资格，但其作为个人代理人仍然属于银保监会的监管对象，有义务遵守《保险法》和银保监会对个人代理人及其销售行为的各项规定；银保监会有权力对个人代理人的违法行为进行监督管理，甚至进行行政处罚。如《保险法》第172条规定的警告和经济处罚，《保险法》第177条规定的限制从业的行政处罚等。

(二)法律问题分析

1. 代理人法律定位模糊

通常情况下，个人保险代理人与保险公司之间签署的是《个人保险代理合同》，合同性质属于有固定期限的委托代理合同，双方之间形成的是一种代理与被代理的法律关系，双方的权利义务依靠委托代理合同进行明确。

结合行业现实来看，保险监管部门对于这支庞大营销队伍的监管存在介入上的滞后性和手段上的不充分性，通常做法就是将管理责任压实在保险公司身上。本来无可厚非，但造成的结果却是保险公司要求代理制营销员每天参加晨会，对营销员实行有劳动关系属性的严格考核机制、考勤机制和惩戒机制，实际法律效果上已经突破了一般的代理法律关系。

2. 对代理人行为约束不足

按照《民法典》合同编的相关规定，委托合同的双方当事人均享有“任意解除权”，不论是委托人，还是受托人，均可以随时解除委托代理合同。从法理角度看，“任意解除权”的存在是保险个人营销组织松散性和个人代理人流动无序性的主要法理因素。

虽然《民法典》合同编又进一步规定，有偿委托合同的解除方应当赔偿对方的直接损失和合同履行后可以获得的利益，但是由于个人保险代理人流动基数过大，且保险公司基于“要人要业务”的心态，在法律追偿上明显驱动力不足。

另外，《个人保险代理合同》约定的保险营销和服务内容显然突破了合同的相对性，涉及广大的保险消费者权益。因此，在约束个人保险代理人行为时，需要着重考虑多重因素：一是个人代理人任意解除合同是否会损害保险消费者利益，对此是否需要补强相关法律规范；二是对个人代理人无权代理、越权代理的，保险公司任意解除合同后是否有足够的追偿手段，保险监管部门是否有足够的补充监管手段；三是个人代理人无权代理、越权代理的，即便保险公司依法追究其责任，但个人代理人是否有足够的能力承担相应法律后果。

3. 法律责认定存在缺口

一方面，在不考虑表见代理的情况下，现行《保险法》并未明确将“个人代理人无权代理、越权代理或者代理权终止后继续以保险公司名义订立合同的行为”列为禁止性行为，造成的后果是：个人代理人出现越权行为的，仅保险公司可依法追究代理人责任，而保险监管部门则没有监管权力，更不会主动去区分保险代理人到底有没有越权代理，有没有违规行为。

另一方面，现行《保险法》规定，保险机构有违规行为的实行“双罚制”，既处罚机构也处罚责任人（这里的责任人是指保险公司的工作人员，而非个人代理人）；现行《保险法》同时规定，个人代理人有违规行为的，对其要进行警告和罚款，但如果个人代理人的违规行为系因保险公司疏于管理造成的，监管机构能否给予保险公司相应处罚呢？现行《保险法》并未明文规定。

(三)总体分析结论

代理制保险营销员的实际法律地位或其从业的法律效果，介乎于《保险法》意义上的个人保险代理人和《劳动合同法》意义上的保险公司员工之间。模糊的法律地位是造成代理制保险营销员职业忠诚度和社会认同度不高的根本原因，而面临庞大的代理人群体，法律、监管约束不足以及责任认定存在缺口等因素，又导致前述问题造成的负面影响进一步扩大。

截至2020年三季度，全国个人代理人渠道获取的保费占总保费收入的比重为48.1%，接近“半壁江山”，少数重视个人代理渠道的保险公司这一比重甚至超过80%。由此，不得不承认我国保险行业的基本现状是：行业绝大多数的从业人员属于法律意义上相对松散的代理制人员，其主要业务来源于松散的代理制营销团队，而我们的配套法律规范却已经严重滞后。这一现状，与保险行业作为重要金融支柱行业的社会地位极不对称、也极不协调。

(一)当前个人代理人体制改革情况

近两年来，在保险监管部门的指导牵引下，保险行业基本确立了“削塔尖、减食利、去层级、降成本、防风险”的个人代理人体质改革主基调，通过健康增量逐步稀释问题存量，其中尤其以加快建立独立个人保险代理人制度最为引人瞩目。

1.与改革相关的政策性文件

2020年11月，中国银保监会出台的《保险代理人监管规定》第三十九条为独立个人保险代理人制度奠定了法律基础，该条规定：“国务院保险监督管理机构对个人保险代理人实施分类管理，加快建立独立个人保险代理人制度”。2020年12月，中国银保监会发布《关于发展独立个人保险代理人有关事项的通知》，作为《保险代理人监管规定》的配套性文件，对独立个人保险代理人的定义进行了明确，对相关制度进行了细化和补充，要求保险公司着力杜绝营销层级利益、改革利益分配机制，引导保险公司规范有序发展独立个人保险代理人。

2.我国独立个人保险代理人制度

所谓独立个人保险代理人，是指与保险公司签订委托代理合同，不参加营销团队、自主独立开展保险销售的个人保险代理人。

组织形式上，独立个人保险代理人一方面归属于个人保险代理人范畴，另一方面其可以独立自主展业，直接按照代理销售的保险费计提佣金，但不得发展保险营销团队和享受团队层级利益，因此，有别于传统的团队型个人保险代理人。

从业形态上，独立个人保险代理人可以使用公司标识，拥有独立的字号，可以在社区、商圈、乡镇等地开设门店或工作室，可以聘请辅助人员从事出单和售后服务，可以实现从传统的“行商”向“坐商”转变。

法律关系上，目前独立个人保险代理人只能与一家保险公司签署委托代理合同，不能销售其它保险公司的保险产品，性质上相当于“独家”代理。

法律效果上，独立个人保险代理人根据保险公司授权开展保险业务，法律后果由保险公司依法承担，但保险公司可依法追究越权的独立个人保险代理人责任。

3.与成熟保险市场的独立代理人制度比较

独立个人保险代理人制度源自美国等保险发达市场，是其保险销售的重要渠道。成熟保险市场独立个人保险代理人包括自然人和法人两种形式，其“独立性”一是体现为没有层级关系，二是体现为可以同时为多家保险公司代理业务。

我国独立保险代理人侧重于破除保险营销层级关系上的“隶属性”，仅具有营销组织上的“独立性”，在法律关系和法律效果上暂未实现“独立”。换句话说，我国现阶段的独立保险代理人制度，相比传统的代理人制度，仅仅是在组织形式和从业形态上发生了变化，其法律地位仍是沿袭传统，并未发生根本改变。与成熟保险市场国家相比，我国独立保险代理人制度更像是处于“过渡阶段”的制度。

(二)法律层面建议

当然，体制改革绝对不是简单的照搬照抄。改革必须要符合我国基本国情，必须要解决我国面临的实际问题。改革必须要在“法治框架”下谨慎进行、平稳过渡，创设一种符合我国基本国情的金融保险业特有代理人制度。

1.总体建议

坚持“双轮驱动”，一方面，让尝试做“独立代理人”的群体充分融入市场，在法律规范和监管规定上参照机构代理人进行身份设定和约束管理，不限定其必须成为某一家保险公司的“独立代理人”；另一方面，让现有隶属于保险公司的个人代理人，在价值认可和文化认同的基础上，充分融入保险公司，并尝试与保险公司建立多种类型的专属合同关系，成为保险公司真正意义上的“自己人”。

2.具体建议

(1)重新定位个人代理人法律地位

首先，参照机构代理人的立法方向，逐步取消现行《保险法》和监管规定中关于个人保险代理人不得同时代理两家寿险公司的规定，将竞业代理的问题交给市场来解决，为独立代理人制度发展扫清法律上的障碍，真正让独立代理人在保险市场上“独立”起来。保险公司则可以从“抢人大战”进入到“以客户和服务为中心”的发展模式中，专心研究保险保险产品的差异化和保单服务的多样化。

其次，探索建立有中国特色的金融保险代理人制度。如在《保险法》中增设限制任意解除委托代理合同的条款：一方面倒逼保险公司不得简单通过业绩考核“刷人”，引导其把好增员选材质量关；另一方面也限制个人代理人不得随意“拍屁股走人”，否则将面临限制其重新进入保险行业等后果，引导代理人在合同期内提升服务质量，善始善终维护客户和公司权益。

再次，把是否要成为保险公司专属代理人的选择权交给代理人。一旦个人选择成为某家保险公司的专属代理人，保险公司可以通过在委托代理合同中约定竞业限制条款，出现违约情形将追究其违约责任。

最后，鼓励保险公司与“精英代理人”签订劳动合同。对于业绩好、品质优的代理人，通过签订劳动合同，适用《劳动合同法》进行规范化管理，便于“精英代理人”在行业内沉淀。

保险业属于典型的商事领域，而商事法律注重维护公平、促进交易。法律作为上层建筑，除了发挥规范作用外，还兼具指引效果。因此，如果能从法律层面理清个人代理人的定位，边探索边立法，那么保险行业的市场潜能将会得到有序释放。

(2)加强对个人代理人法律行为的约束

一是可以在法律框架下，探索设立个人保险代理人公共保证金账户，每名代理人缴纳一定限额的从业保证金，国家统一收取，个人代理人可以自己或委托保险公司缴纳，缴纳限额可以参照保险代理机构的缴纳标准（注册资本的5％）。代理人在行业内达到一定的服务年限或离开行业满一定年限，即可申请退回保证金。

二是对于独立代理人，应当强调其代理行为具有法律意义上的独立性，即其代理行为能够独立产生法律效果，个人能独立承担法律责任，例外不适用《民法典》关于代理制度的一般性规定。当然，一旦其法律行为效果独立，就意味着法律上需要增设关于独立代理人行为的规范体系，建议可以参照专业代理机构的相关规定。

三是对于专属于保险公司的代理人，可以延续现有监管思路，进一步压实保险公司对于个人代理人行为的管理责任，但是也应当为保险公司创设更多的合法管理手段。如建立全国统一的保险代理人征信制度，与国家征信体系对接，保险公司享有保险代理人征信记录报送权等。

2021年8月，深圳地区完成了国内首个独立代理人商事登记，标志者我国独立代理人制度探索迈出了实质性的一步。作为独立的商事主体和特殊的金融个体，监管如何约束、市场如何规范、公司如何管理，需要有系统化的考量，只有从法律上明确其行为准则和管理性规范，才能有效避免保险业“二次野蛮生长”。

(3)划清代理人与保险公司法律责任界限

一是划清主体责任与监管责任的边界。原保监会监管时期，由于机构设置和人员配置问题，面对庞大的代理人群体，监管事实上确实无法做到面面俱到，故而在监管思路上要求压实保险公司责任。银保监合并后，监管机构下沉、监管人员更加充实，是时候划清监管责任和市场主体责任了，真正做到“市场的归市场、政府的归政府”。

二是划清行为责任与管理责任的边界。《保险代理人监管规定》第53条规定：“个人保险代理人、保险代理机构从业人员开展保险代理活动有违法违规行为的，其所属保险公司、保险专业代理机构、保险兼业代理机构依法承担法律责任”。事实上，“依法承担法律责任”并没有对行为责任与管理责任进行明确。为了适应代理人体制改革趋势，可以考虑按情形区分管理责任，一方面对“代理人无权代理、越权代理，保险公司管理失职的”列为对保险公司的处罚范畴，另一方面，对“代理人无权代理、越权代理，而保险公司已经尽到管理责任的”，可明确追究代理人责任的法定情形，而不再追究保险公司责任。进行区分后，再进一步在法律规范体系中明确保险公司的具体管理责任内容。

如果说过去是保险业的“人口红利时代”，那么随着独立代理人制度出台，保险业将真正迈入“精英引领时代”。行业精英要成长，注定了其不能一直待在保险公司的“荫凉”下。他们要走出去，以独立的主体身份、独立的行为意识，迎接市场的风吹浪打，接受监管的千锤百炼，独立承受法律责任和后果，如此才能茁壮成长。

保险行业作为金融行业的三驾马车之一，承载着特殊的使命和责任。只有不断的改革前行，才能更好的适应时代发展要求，缓解社会保障压力，满足人民幸福需求，最终实现行业价值追求。在改革路上，我们要坚持用“法治之光”滋养改革沃土，用“法治之剑”斩破改革障碍，用“法治之魂”守护改革成果，真正在法治轨道上，推进更加符合中国国情、符合中国保险业高质量发展的营销体制改革。

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